Une perte nette à prix exorbitant
Vouloir supprimer les communes, c’est faire un pas en arrière au détriment de la démocratie, car la commune est le chaînon indispensable à la cohésion des communautés locales, pour que chaque habitant puisse avoir sa part de responsabilité et prendre les décisions qui le concernent directement.
L’institutionnalisation du déficit de représentation
Le processus de pérennisation du déficit démocratique promis aux citoyens par la fusion, débute déjà dans la phase préparatoire du projet avec le déni de participation de la population. Nous venons de le voir.
La rétention d’information sur les éléments détaillés de l’étude de faisabilité est un indicateur souvent cité d’une mise à l’écart des citoyens des facteurs d’évaluation et de décision réservés aux autorités impliquées dans le COPIL.
Mais bien sûr, la première et principale perte engagée par les fusions est la dilution de la représentation. Cette perte est systématique et commence donc par celle des avis pris en compte : lors des assemblées d’information sur la fusion, on constate que l’abord de front de ce problème est systématiquement évité:
- Pratiquement jamais de débat contradictoire prévu (que des « informations ») dans la phase préparatoire de la votation
- Un bon projet mérite une analyse objective. De ce fait, il doit être question des points positifs mais également des éléments négatifs, or… Tout est toujours beau sous le soleil des fusions!
- On n’aborde jamais le problème du déficit de représentation des communes qui adhéreront à la nouvelle entité avec la suppression des assemblées communales (législatives) remplacées par un conseil général (élu).
- … ou les droits d’initiative et de référendum « garantis » avec un quota qui ne pourra pas être trouvé dans chacune des petites communes concernées[1]
- …ou encore des implications concrètes du passage à un seul cercle électoral dès la 2e législature.
Représentation du citoyen
Perte évidemment pour le citoyen : la commune est le lieu d’exercice de la démocratie, notamment par la place de chacun à l’Assemblée Communale législative. La fusion diminue, voire rend difficile cet exercice en le remplaçant par un système de délégation où le poids du nombre sera prépondérant supprimant souvent toute prérogative au citoyen minoritaire ou isolé. Le caractère plus étendu de la commune et la connaissance nécessaire de dossiers sans cesse toujours plus complexes, attisent les réflexions sur le choix entre Assemblée Communale et conseil général, et poussent certaines communes fusionnées à abandonner l’Assemblée Communale au profit du Conseil général. Alors que le maintien de l’Assemblée Communale serait le seul garant d’une représentation de chacun dans la commune, surtout fusionnée.
Le déficit démocratique, engendré par la diminution de la représentation du citoyen en cas d’abandon de l’Assemblée Communale, est donc très préoccupant.
Autre illustration, la plus évidente, théorique mais mathématique : si une commune de 200 habitants dispose, disons, de 5 conseillers formant l’exécutif, les Conseillers Communaux comme on dit dans le canton de Fribourg, cela signifie que chacun de ses membres représente 40 citoyen(ne)s qui auront de plus le moyen de contrôler son action en Assemblée Communale, en lui demandant des explications sur ce qui n’est pas clair ou non conforme à ce qui avait été décidé. Ils peuvent aussi le soutenir et l’approuver en légitimant ses initiatives par leur vote à l’Assemblée.
Si maintenant, la commune passe à 2000 habitants, cette représentativité passera à 400 habitants (si on garde nos 5 conseillers) qui n’auront peut-être plus le moyen de s’exprimer personnellement sur les affaires qui les concernent directement, car le législatif aura été de plus transformé en un parlement d’élus et le pont sera coupé entre les autorités et les citoyen(ne)s. Et sans doute définitivement si l’on parle d’une commune de 20’000 habitants, qui reste encore une « petite » commune dans la perspective de quelques-uns.
Tout ceci en omettant le fait que dans une petite commune tout le monde connaisse tout le monde et que la notion même de « représentation » est plutôt étrangère : on travaille simplement avec des citoyens qui « se mettent à disposition » pour accomplir ce qui est décidé ensemble. Une notion qui devient étrangère plus la commune s’étend.
Et comment assurer la représentation des petites entités avec un système majoritaire ? De combien de voix dispose la petite localité ? Quel sera son poids même si elle vote à l’unanimité ?
Représentation de la commune
D’ailleurs, la réadaptation aux différentes Associations auxquelles les communes sont liées – et continueront à être liées d’une manière ou d’une autre – est aussi un élément qui renforcera encore le déficit de cette nouvelle représentation initié par la fusion.
La représentation est, d’autre part, plus qu’une simple question de mathématiques et de proportions. Si l’on considère le « pôle » et sa périphérie, comment garantir la représentation des différentes localités? Dans l’étude de fusion, va-t-on faire un comparatif de représentation de la population ? Quelles conclusions va-t-on en tirer pour le présent et pour le futur ? Que pense la population du poids du pôle désigné (le village/la commune principale) dans la fusion… Est-ce simplement une question démographique qui va en décider ? « La loi du plus fort », c’est avec cela qu’on devra vivre ! Car quel sera le poids des petits quant à la voirie, à l’entretien des routes, pour le déneigement, le plan d’aménagement, etc. ?
Le problème de la période transitoire et des législatures suivantes
Un des problèmes majeurs, qui renforce le sentiment de déni de démocratie dans le choix proposé, est la mise en place d’une période transitoire, en gros une première législature, qui concentre en elle toutes les garanties données aux récalcitrants pour arracher la décision dans les urnes. Le flou reste total sur ce que sera le véritable fonctionnement de la commune une fois ce délai dépassé. Après cette période toutes les garanties seront caduques et on entrera dans un no man’s land sans issue de secours.
Dès la deuxième législature, la représentation des anciennes communes n’est plus garantie et seul le nombre d’électeurs compte. Pour éviter cela on pourrait imaginer un maintien des cercles électoraux, ce qui va par contre à l’encontre de l’égalité politique des citoyen(ne)s au sein de la même commune. (Outre le fait que, de toute façon (!), la fusion des cercles électoraux est déjà dans le pipe-line pour une étape suivante).
La garantie de représentation promise aux minorités pour la première législature paraît surtout un leurre destiné à lénifier le déficit démocratique sur lequel il sera impossible de revenir par la suite.
L’organisation politique de la future commune inquiète donc bien davantage que ce rafistolage de circonstance, notamment en ce qui concerne la composition de son exécutif qui ne pourra plus assurer une certaine équité entre les différents villages puisque ce ne sera plus que le nombre d’habitant qui sera déterminant favorisant une fois de plus l’ancienne commune la plus peuplée.
Que coûtent réellement les fusions?
Croire qu’une grande commune coûte moins cher que x petites est une illusion pourtant colportée depuis longtemps par les promoteurs des fusions. Cette affirmation est fausse. C’est ce que confirment les statistiques. C’est aussi ce qui ressort d’une analyse plus globale de la problématique.
Croire qu’avec la fusion on va faire des économies est une chimère. D’ailleurs après avoir asséné tous leurs arguments sur l’assainissement financier des communes du projet, les promoteurs de la fusion eux-mêmes lénifient leurs propos face à certaines critiques en disant « qu’on ne fusionne pas pour des raisons financières… ». Ce qui est un comble quand on connaît le « poids » des arguments financiers et économiques dans l’argumentation pro-fusion. Sans doute pour prévenir la surprise devant des « imprévus » qui ne manquent pas d’arriver. Mais il est certain que baisser l’impôt, faire des investissements autrement insupportables ne suffit pas à créer une communauté. L’échec est programmé, la commune est plus un espace social, un lieu d’identité et de rencontre qu’un territoire à administrer, même si elle est cela, aussi.
Ensuite la fusion elle-même coûte. A elles seules, la préparation, l’organisation et la mise en oeuvre d’une fusion coûtent, même dans le cas de petites communes, des dizaines, voire des centaines de milliers de francs. «Tout d’abord, les projets de fusion nécessitent presque toujours la collaboration d’experts extérieurs. Ensuite, la réorganisation (nouvelles structures administratives, nouveaux locaux, adaptation des moyens informatiques) entraînent des frais.[2]». A ce sujet d’ailleurs, une réflexion revient souvent durant les études de fusion: toutes les démarches, toutes les dépenses engagées sont entreprises sans consultation préalable, alors que la population pourrait avoir une vision très différente de celle de ses élus.
Les administrations professionnelles sont plus coûteuses et plus anonymes.
N’importe quel politicien communal sait que le système de milice est toujours moins coûteux qu’une administration professionnelle. Les administrations des villages, contrairement à celles des grandes communes, travaillent à moindres frais car elles emploient moins de personnel, souvent à temps partiel, mais ce sont des gens qui connaissent bien l’endroit et se débrouillent sans beaucoup de bureaucratie. La maison de commune et son équipement sont amortis depuis longtemps. Bien qu’une postulation du bénévolat ne soit pas dans nos intentions, il faut reconnaître que les «miliciens» travaillent souvent à titre bénévole ou contre une (trop) faible rémunération et seuls ceux qui se sentent liés à leur village en sont capables. Chacun sait que les frais de personnel ainsi que la bureaucratie augmentent avec la taille de la commune. Le secrétaire d’une commune villageoise dépose rapidement en rentrant chez lui une note dans la boîte aux lettres d’une famille, ce qui est impossible dans une grande commune.
Les petites communes gèrent mieux leur budget que les grandes
Une petite commune ne construit pas une école ou une route si elle n’en a pas les moyens financiers. Avant de prévoir de nouvelles infrastructures ou de nouveaux équipements, on commence par examiner de près si les anciens ne peuvent pas être remis en état. En revanche, dans les villes ou les gros bourgs, on dépense souvent sans compter, car la capacité financière supérieure facilite des emprunts sans pourtant en garantir le financement à long terme.
Dans une commune fusionnée les conseillers généraux (ne) regarderont moins (pas) à la dépense, ce d’autant plus qu’ils n’ont pas vraiment de comptes à rendre, inconnus qu’ils sont de la plupart de leur concitoyen(ne)s. Qui en voudra et même se souviendra des votes de Pierre ou Paul 5 ans après? Ainsi la fiscalité augmentera toujours, alors que le comité de fusion fait miroiter des économies dans tous les postes sans les chiffrer. Plus une entité est petite, mieux les deniers publics sont gérés. Evidemment cette affirmation un peu péremptoire reste dépendante de la qualité des personnes en charge.
Le nombre des communes serait source de coûts que leur suppression réduirait ? D’un point de vue statistique, avons-nous dit, cela est faux. Grâce aux données d’une étude de nos voisins français de l’Insee, nous disposons d’une bonne base pour comparer les coûts des communes en fonction de leur nombre d’habitants. Si nous traçons la courbe du coût par habitant en fonction du nombre d’habitants des communes on obtient un résultat des plus démonstratifs : le coût par habitant croît avec la dimension de la commune, ce qui signifie que deux communes séparées coûtent moins que la commune fusionnée. Cela a également été confirmé par une étude suisse plus axée sur les communes-villes et les communes-campagne.
Comment expliquer ce paradoxe ? Parmi les raisons invoquées, la moindre: le taux d’absentéisme du personnel croît avec la dimension de la commune et peut aller du simple au double. Les frais de personnel pouvant représenter la moitié du budget de fonctionnement d’une commune, son influence sur les coûts du personnel va donc croissant avec le nombre d’habitants.
Cette raison en amenant d’autres, plus évidentes : la moindre motivation, elle-même liée à un plus faible engagement des élus. Une autre: dans le domaine administratif, il n’y a pas d’économie d’échelle et au contraire des dépenses d’échelle. Ce phénomène a été théorisé dans le cadre de l’analyse de la complexité qui veut qu’une administration génère des communications et des flux entre son personnel et que leur nombre croît avec le carré de celui des employés dans cette administration et non proportionnellement à ce nombre.
Les grands coûts viennent plus tard
Nous avons déjà parlé de l’opération comptable pour le moins cavalière permise par la subvention cantonale à la fusion. L’ajout de cette aide aux budgets permet une présentation positive de ceux-ci, mais cache aussi bien des soucis potentiels. Après il faut trouver l’argent. L’incitation financière de l’Etat ne représentera qu’un apport unique rapidement englouti par le coût de la mise en place de la nouvelle commune.
Et si l’évolution de la situation conjoncturelle ne devait pas être aussi soutenue, les recettes fiscales en seraient fortement affectées. Dans ce cas de figure, l’objectif de l’équilibre budgétaire dès le premier exercice ne serait pas atteint. De plus, les orientations d’extension de la commune avec ses implications en volume pourraient peser lourd dans la facture finale. Et là, si les recettes fiscales ne sont pas à la hauteur, soit on augmente les impôts soit on creuse la dette. Et sur ce point, on peut ajouter : on veut fusionner des communes, mais personne ne demande que les budgets soient équilibrés.
Les coûts cachés
Et justement, la perspective d’une amélioration substantielle de la fiscalité et de la situation financière des « petites communes » est toujours l’argument massue des présentations lors des « shows » d’information.
Il convient donc de parler de la MNA. La marge nette d’autofinancement (MNA) ou capacité d’autofinancement est une donnée importante pour une commune, puisqu’elle détermine sa capacité à investir. Pour 77% des communes, la situation comparativement avant et après la fusion n’a pas changé[3]. On espère que pour les 23% restants elle ne s’est pas péjorée !
Soyons sérieux ! Il convient de prendre en compte tous les coûts… ce que raisonnablement on ne peut pas toujours, mais la prudence nécessaire n’est pas un argument de campagne… Alors quels sont les coûts impliqués par la fusion et qui s’ajoutent non seulement au budget « normal » de la commune, mais, dans certains cas, du canton, de la confédération et de nombreux autres acteurs sans être d’ailleurs refacturés ?
Bien sûr, pour débuter, les coûts d’étude, de préparation, puis de mise en place. Une pré-étude peut même s’avérer nécessaire pour évaluer les coûts de l’étude de fusion elle-même afin de budgéter correctement ces projets.
Il faut considérer aussi les nombreux coûts annexes qui ne sont jamais cités : la modification des géodonnées, la mise à jour des nombreuses statistiques communales, les modifications administratives, postales, les changements d’adresse pour les entreprises et les particuliers (contacts communaux, facturation), la modification (à terme) du matériel d’enseignement, etc.
Un certain nombre de dépenses supplémentaires seront induites par la fusion, tels que le recours à des prestataires externes de conseils pour la restructuration et l’organisation de la nouvelle commune ou encore les salaires des nouvelles autorités communales appelées à entrer en fonction quelques mois avant la date légale d’entrée en vigueur de la nouvelle commune et ce, afin de préparer le budget, l’organisation, etc.
Les premières années de la fusion nécessiteront d’autre part beaucoup de travail supplémentaire de réorganisation et restructuration, on considère que l’équivalent d’x emploi(s)[4] à plein temps sera (ou seront) au moins consacré à la mise en place de la fusion. Par conséquent, une partie de l’aide à la fusion, à hauteur de x francs[5] par année pourrait être utilisée pour financer ce(s) poste(s).
Les économies d’échelle attendues pour une commune fusionnée, si elles peuvent être réelles dans certains cas par la centralisation des achats de biens matériels, marchandises et mobiliers, seront largement compensées par les nouvelles nécessités générées par l’extension territoriale significative des services proposés et de leur volume. Par ailleurs, comme dans toutes les entreprises de notre époque, la pression sur le personnel ne pourra être que plus forte et des suppressions de postes sont déjà prévisibles à terme, malgré les dénégations entendues à ce sujet.
Pour la nouvelle commune et son personnel, le piège est à double sens. Puisqu’on promet systématiquement, au départ, de garder tout le personnel des communes partenaires du projet, la fusion induira des coûts supplémentaires, notamment d’équipement, si on renonce à une « rationalisation » à court terme des postes de travail.
Et la rationalisation : tout rassembler en un lieu permettrait d’éviter de réaliser à plusieurs places la même chose? Non, il n’y aura pas x fois moins de dépenses, car les volumes ne seront pas les mêmes. De nouveaux moyens (différents, plus chers) seront peut-être nécessaires pour gérer le volume supplémentaire… Les économies réalisées par les fameuses économies d’échelle, les gains de productivité, la rationalisation des tâches, etc. seront certainement rattrapées par de nouvelles dépenses liées aux nouveaux volumes et à la complexification des prestations à la population.
La charge de travail accrue pour la gestion d’une grande commune et les responsabilités qui y sont attachées ont ainsi incité une augmentation du tarif de défraiement des membres de l’exécutif dans 68% des communes fusionnées d’où une augmentation de charges.[6]
L’argument financier, qui est souvent avancé comme étant le principal avantage des fusions, ne tient d’autant moins sérieusement si l’on prend en compte la professionnalisation du personnel des nouvelles communes, qui fera augmenter drastiquement le coût de nombreuses tâches ; par ailleurs, le nombre de postes prévus semble largement sous-estimé dans la plupart des projets si on le compare au budget de commune de même taille déjà existantes.
Témoignage d’un « fusionné » : « Oui, il faut payer les gens. Dans les grandes communes, c’est déjà des salaires à plein temps, mais dans les petites communes, plutôt des temps partiels. On dit qu’on fait des économies, parce qu’on va centraliser les tâches de la commune, mais ce n’est pas vrai. On devra peut-être quand-même laisser un bureau dans chaque village, alors on n’économise rien. Les petits villages, s’ils sont éloignés, alors vous ne pouvez pas demander à une personne âgée, quand il faut aller voter, quand il faut régler quelque chose à la commune, qu’elle aille chaque fois au village principal. A 80 ou 90 ans, on lui explique qu’il y a le vote par correspondance – il n’y a déjà plus de poste ! – ou qu’un guichet électronique est à disposition sur le site de la nouvelle commune… Du point de vue administratif, on n’économise pas, ni sur les infrastructures ni sur le personnel ».
Et les écoles primaires? La fusion entraînera un seul cercle scolaire (parce que la loi scolaire cantonale le prévoit ainsi) et ce sera à elle de décider de l’organisation scolaire en tenant compte de différents paramètres, dont le coût des transports et les locaux disponibles. Les petits villages ont des écoles primaires. Mais plus tard, quand il s’agira de distribuer l’argent, est-ce qu’on ne va pas dire, on met toutes les écoles à un endroit, dans le plus grand village ?
Et on aura besoin d’un bus pour les élèves … Oui, il y aura un bus. Voilà, il faut payer le bus. La suppression d’une classe amène des économies en termes de personnel enseignant, mais pas en termes de frais de déplacement et d’organisation des locaux. Et si vous n’avez personne à la commune qui vous représente, ce sera difficile de défendre vos intérêts[7].
Il est purement impossible d’apporter des solutions concrètes à l’ensemble de ces domaines le jour de l’entrée en vigueur de la fusion, or l’impact budgétaire de la nouvelle organisation communale devrait être absolument déterminé si l’on veut prendre en compte ces éléments dans un éventuel choix de fusion. Normalement, une fusion de commune devrait permettre d’atteindre un équilibre budgétaire à la fin de la première législature et ceci sans artifice comptable.
And last, but not least… n’oublions pas la motivation première des cantons à soutenir les fusions. Le Canton de Berne, par exemple, justifiait ainsi son intérêt pour les fusions : « Pour le canton, la diminution du nombre des communes à faible capacité financière requérant un soutien dans le cadre de la péréquation financière […] se traduira par une réduction des dépenses » (Etat de Berne, 2004).
Souvent, les montants de la péréquation financière, favorables aux petites communes, disparaissent du budget des communes fusionnées, à meilleure capacité financière. Ces montants, attribués annuellement, dépassent souvent le montant de l’aide à la fusion qui elle n’est attribuée qu’une fois. L’allocation de péréquation financière pourrait donc tomber pour les communes fusionnées dont la santé financière se trouverait améliorée.
Ce désavantage flagrant a été rapidement identifié comme un frein aux fusions et un sérieux contre-argument, si bien que certains cantons (tel le Jura) ont déjà songé à compenser cette perte pendant deux années supplémentaires après la fusion pour aider à convaincre les plus récalcitrants ![8]
[1] Un autre aspect est ressorti récemment dans une commune du Haut-Plateau dont les citoyens voulaient remettre en cause la fusion de leur commune : en droit valaisan le droit d’initiative communal n’est accordé qu’en matière de règlements. Leur action a donc été rejetée.
[2] Gemeindefusionen, ein Thema mit vielen Facetten, Daniel Kettiger, Berne, 2004
[3] Guerry-Berchier, op. cité
[4] variable selon la taille du projet
[5] idem
[6] Guerry-Berchier, op. cité
[7] cf le combat des habitants de Soulce et Undervelier qui souhaitent maintenant « défusionner » à cause de ce problème de suppression de classes dans leurs villages
[8] Le Quotidien du Jura 12 avril 2011