Le Livre – Le hold-up « parfait » (1)

 L e   h o l d   u p   “parfait”

  

D’où vient l’idée des fusions ?

  

Bases intellectuelles et économiques d’un concept

Des vagues successives – pour ne pas dire des modes – de modernisation du service public visent, de manière récurrente, mais selon des préceptes renouvelés, à transformer les structures de l’appareil administratif, ses processus internes et la culture de ses agents.

Depuis plusieurs années, la Nouvelle Gestion Publique (NGP) constitue indéniablement le paradigme dominant en matière de transformation de l’Etat.

Le « souci de soi » permanent de l’Etat appelle en permanence un énième projet de modernisation, porté par un élu volontariste et par divers théoriciens réformateurs, qu’ils soient intellectuels, hauts fonctionnaires ou consultants.

Ainsi, plusieurs thuriféraires de la NGP recommandent d’appliquer des lignes directrices largement inspirées par les règles du marché privé. En un mot, ils souhaitent transformer les administrations traditionnelles en organisations orientées vers la performance.

En conséquence,  l’accent mis sur les résultats et les effets de l’action publique et l’assimilation du citoyen à un client, conduisent petit à petit les autorités à  mettre en place des tableaux de bords de l’efficacité de leur action qui les rendent totalement dépendants – certains diraient « accrocs » – de l’effet Pareto[1].

Il suffit qu’un problème apparaisse quelques fois dans les médias, que des citoyen(ne)s affichent leur mécontentement devant les prestations administratives de leur commune, que le développement des technologies de l’information crée l’effroi dans une administration plus très jeune, pour qu’on les utilise pour affirmer la nécessité de « réinventer la gouvernance ».

Derrière la rhétorique managériale se cache des enjeux de pouvoir et des luttes partisanes dans lesquels certains voient une tentation des gouvernements de reprendre la main sur l’administration. Le canton s’assurerait ainsi une sorte de légitimation secondaire au travers des prestations publiques et de l’usage efficient des deniers publics. Cela renforcerait sa légitimité première qui se base sur le respect des règles démocratiques encadrant, en amont, les processus décisionnels.

Mais il apparaît relativement clairement que poussés à l’extrême certains principes de la NGP risquent rapidement de se trouver en opposition avec les règles fondatrices de la démocratie et c’est le cas quand il s’agit de réduire la hiérarchie en concentrant les échelons, donc en fusionnant les communes, dans le but de décentraliser certaines tâches administratives et de déléguer leur gestion au niveau le plus bas (selon le principe de subsidiarité). On crée de la sorte des agences exécutives et des structures administratives plus flexibles. Le canton s’occupe de piloter et les communes exécutent et paient. L’illusion est de croire qu’on récupérera sa place dans la cabine de pilotage si l’on fusionne plusieurs communes, mais le fait qu’on parle maintenant déjà de fusionner des cantons devrait mettre la puce à l’oreille et indiquer que la cabine n’est déjà même plus au niveau cantonal.

La force du mouvement de la NGP est de savoir magnifiquement tirer parti des mots. La NGP ne cherche pas à établir scientifiquement le vrai et le faux. Elle cherche à donner « un sens  au monde ». Le changement se présente souvent comme inéluctable et unidirectionnel en vue du plus haut degré de modernisation. Mais quelle modernité recherchons-nous ? Ce n’est pas de celle qu’elle nous propose dont nous rêvons !

De la théorie à la pratique

De la théorie à la pratique, il y a  souvent un grand pas. Le décalage entre les promesses et les résultats est une constante de l’histoire des réformes administratives.

Et là où ça coince avec les fusions de communes, c’est que ces principes viennent détruire un édifice démocratique de plus en plus chahuté et pourtant si indispensable à la gestion des conflits.

La réforme territoriale initiée par la fusion des communes implique une redistribution de la présence du souverain sur le territoire. Perdant son relais naturel de proximité, la commune, celui-ci n’a plus de véritable outil de cohésion sociale et territoriale. Face à l’émergence des métropoles et l’omnipotence du monde économique, son pouvoir n’en est que diminué et le sentiment d’appartenance se dilue dans une population où l’intégration demande de la permanence et de la lenteur.

L’idée que les petites entités politiques devront être remplacées à long terme par de grandes régions – voire même par des entités politiques dépassant les frontières nationales –, n’est pas nouvelle… Cette tendance à vouloir concentrer le pouvoir est presque aussi vieille que le monde et a toujours fini de la même manière en sacrifiant la population qui en est l’instrument.

Aujourd’hui, chez nous aussi, la suppression du niveau local soulève des questions fondamentales, de démocratie et de solidarité. Comment passer d’une structure locale soutenue par une péréquation financière à une organisation plus étendue qui prenne en compte les spécificités et les besoins des différentes localités? Même sur un territoire restreint de quelques centaines de km², les différences entre le chef-lieu cantonal, une ville de plusieurs dizaines de milliers d’habitants, des bourgs ou des villages ruraux demeurent importantes et on ne peut prétendre appliquer partout uniformément les mêmes critères pour les services à la population. Disposer d’infrastructures sportives ou culturelles d’envergure, par exemple, ne peut être imposé de la même manière dans une commune urbaine que dans une commune rurale ou montagnarde. On doit pouvoir continuer d’imaginer l’accès à certains services de manière différenciée, selon la spécificité du lieu, sans qu’il ne soit obligatoire de les mettre en œuvre partout selon la norme appliquée aux grandes communes.

Si la population a beaucoup à perdre d’une fusion, nul n’est dupe: ce sont avant tout les consultants, les administrations et les élus qui sont les plus fervents partisans des fusions. Ces derniers oublient très vite qu’ils sont les représentants du peuple… à part en période d’élection (ou de réélection). Et les premiers, n’étant pas élus, ne représentent qu’eux-mêmes et le salaire auquel ils peuvent prétendre.

Le processus des fusions est un processus qui semble continu avec un objectif permanent de réduction des entités communales, des districts, des cantons ou des départements (en France), des nations. Pour quoi ? Où allons-nous ?

Pour quelles raisons et quelle est la limite ?

La transformation radicale de la scène internationale depuis la chute du mur de Berlin  en 1989 a stimulé un mouvement de réformes en Suisse où certains craignent un isolement grandissant face à l’Union Européenne qui a réalisé très rapidement d’importantes étapes d’intégration. (A quoi, on peut objecter que cela s’est fait avec des critères démocratiques bien moindre que les nôtres).

Le moteur le plus important de ces changements dans le domaine administratif reste la crise des finances publiques qui se développe depuis les années 1990 suite à la stagnation économique.

Processus introduits :

• Introduction des méthodes de la NGP (gestion axée sur les résultats)
• Réforme de la péréquation financière par un renforcement de la collaboration horizontale
• Réformes constitutionnelles pour faciliter l’application des principes de la NGP
• Réduction du nombre de communes
• Standardisation, uniformisation des prestations aux citoyen(ne)s clients
• Et maintenant, la question déjà ouverte d’une réduction du nombre de cantons.

La caractéristique du canton « de l’ancienne époque » est d’avoir une structure très variée et c’est cela qui fait sa diversité, son attractivité. Le canton de Fribourg, pour reprendre cet exemple, compte dans les années 1960 près de 300 communes de taille très différentes. 45’000 habitants pour la capitale et une poignée pour les plus petites. Mais chaque commune a la même autonomie, les mêmes prérogatives et les mêmes obligations. Et c’est bien là le problème. Plutôt que de laisser (ou plutôt d’aider à…) les communes adopter la manière qui leur convient le mieux pour réaliser leurs infrastructures et se gérer, le gouvernement s’est saisi de la question.

Et quand une administration recherche une solution globale à un problème, elle a forcément tendance à vouloir mettre en œuvre la législation centralisatrice qui va avec. Il ne faut pas s’étonner ensuite du fait que les compétences et la marge de manœuvre communale se rétrécissent.

Bien que l’idée des fusions de communes ait été rejetée par le peuple en votation en 1973, le gouvernement insiste et met en place, par paliers, un système d’encouragement aux fusions de communes dont il n’est quasiment plus possible de s’exclure, nous l’avons vu : depuis 2013, en exécution des lois d’application d’un paragraphe anodin de sa nouvelle constitution de 2004 introduisant l’encouragement des fusions comme tâche de l’Etat, les préfets de la totalité des districts fribourgeois ont dû présenter un plan de fusion au Conseil d’Etat pour l’ensemble de leurs communes. Le train est sur ses rails.

Alors, qu’on claironne que les fusions se font ou se feront sur une base volontaire, la réalité du terrain est bien différente et quelques réflexions tirées des médias laissent bien entrevoir cet enthousiasme très relatif de certaines communes qu’on veut tout de même pousser dans l’entonnoir :

Reste que le manque de passion amoureuse dans le futur périmètre de la Sionge est chose connue… «Oui, c’est une sous-région qui ne montre pas un enthousiasme excessif pour les fusions, admet Patrice Borcard. Pourtant, ce sont des communes qui tiennent la route. Mais elles savent très bien que la réflexion porte sur les années 2020-2025. Dans cette perspective, elles sont d’accord avec ce périmètre et c’est ce qui compte pour moi.»[2]

La notion de « tâches communales »

Nul besoin de s’appeler Nietzsche, pour comprendre que chaque détail a son importance et donc que « Le diable se cache dans les détails ».

Il est une notion que nos autorités ont commencé à décortiquer de manière insistante depuis la fin du siècle dernier : celle de « tâches communales ». Avec la mise en système de la NGP, ces tâches sont devenues un objet de préoccupation central passant de la vie concrète des citoyen(ne)s aux bureaux d’études des théoriciens de la gestion publique. Ainsi toute une liste de tâches standards devant être idéalement accomplies dans le cadre d’une commune a été dressée et définie comme la norme pour chacune d’elles, peu importe sa taille, sa configuration, sa population, ses moyens, voire même la volonté de ses citoyen(ne)s d’en bénéficier réellement au vu des implications de celles-ci.

Vers une hiérarchie des communes

Ce faisant, la porte était ouverte à une première hiérarchisation des communes selon un critère subjectif et théorique.

La conséquence de cette mise en pyramide fut qu’on commença à  diviser ces dernières en « celles capables de remplir ces fameuses tâches » et les autres.

De prime abord, définir des tâches pour connaître les ressources nécessaires pour les accomplir et les réaliser ensuite… rien que de très commun. Le fameux détail insidieux, c’est le fait de considérer ces tâches comme « obligatoires » pour toutes les communes, de la même manière, hors de tout contexte de débat démocratique des gens concernés bénéficiaires et garants.

Exemple le plus récent, le rapport R21 valaisan, qui représente un peu la synthèse de ce qui se fait pour amener les communes au bord de l’entonnoir des fusions, propose d’inclure dans la définition constitutionnelle de la commune, que celles-ci doivent « fournir à leurs habitants les prestations fixées par la loi ».

Encore une fois, rien que de très anodin jusque là. Du moins semble-t-il !

Sous un prétexte égalitaire (louable en soi), on en déduit une équivalence des prestations à fournir au citoyen en tous lieux du canton. En d’autres termes, la commune doit être en mesure d’offrir à ses habitants un certain nombre de prestations (standard minimum) à défaut de quoi l’Etat pourrait aller jusqu’à lui imposer une fusion.

Là, on se dit que c’est déjà peut-être un peu fort de café, car l’effort ne sera de toute évidence pas le même pour une commune-ville que pour une commune rurale ou montagnarde.

Mais là où le piège se referme sur les communes, c’est lorsqu’il faut définir ce standard de prestation que le citoyen est en droit d’attendre et que la commune a l’obligation de fournir. Par exemple, pour les plus triviales :

• L’ouverture régulière des bureaux de la commune
• La possibilité pour le citoyen de recevoir des réponses aux heures d’ouverture de bureau
• La mise à jour régulière d’un site internet et la tenue d’un guichet électronique
• La rapidité du traitement des requêtes
• L’organisation d’une offre pour les habitants d’une structure d’accueil de la petite enfance (crèches)
• L’organisation d’une offre pour les habitants d’une structure de prise en charge des aînés (EMS)
• Des services de sécurité locale ou police de proximité
• Etc.

A la lecture de cette liste, non exhaustive, on se rend très vite compte que ces prestations ne sont plus évaluées selon le service qu’elles rendent à la population, mais selon des critères techniques et administratifs que les différentes communes ont jusqu’à aujourd’hui assumés de diverses manières selon les disponibilités et les exigences de leurs citoyen(ne)s, en toute autonomie.

Et maintenant, cerise sur le gâteau, lisons la recommandation finale :

« La question de savoir s’il faut établir une liste des prestations qui correspondent au standard minimum doit être traitée avec pragmatisme et réalisme. La réalité est celle de la modification et adaptation permanente de la législation, y compris celle de la définition des prestations à la charge de la commune. Il est donc concevable de prévoir que l’administration cantonale (service des affaires communales) communique à la commune, chaque année, le catalogue des prestations standard par simple directive. »

La boucle est bouclée : un service administratif cantonal, non élu, décidera chaque année quels sont les prestations à fournir sans considération des moyens dont disposent ceux qui doivent les garantir, ni prise en compte du souhait des habitants d’en bénéficier, d’ailleurs. A défaut, on fusionnera…

C’est un premier élément.

 

Le transfert de tâches communales au canton

Vient ensuite le problème des compétences et des responsabilités pour les tâches ainsi définies. Certaines tâches étant mieux assumées et organisées à un niveau global, leur répartition entre la commune et le niveau politique supérieur, le canton, devient un problème nouveau. Cela d’autant plus que, comme rien n’est jamais simple, certaines tâches sont « enchevêtrées » entre compétence communale et responsabilité cantonale.

On comprend la suite, cette complexité devant être résolue, la tendance est de confier la gestion de tout le paquet au niveau qui en « a les compétences et les moyens, c.-à.-d. le canton ». Et finalement, plus personne ne se pose la question de savoir pourquoi la tâche est devenue complexe et si elle ne pourrait pas être assumée plus simplement par la communauté locale à qui elle est attribuée. Là, comme souvent, tout part de lois dont l’application ne souffre plus de discussion un fois adoptées. Les conséquences au niveau local devraient en être mieux appréciées avant de les prescrire aux communautés locales.

Les communes font donc face à une « cantonalisation » rampantes des tâches. Face à la petitesse de certaines communes et à leur manque de capacité de mener une politique locale concernant une prestation, le canton reprend à sa charge le pilotage de l’offre de prestation et la répartition des charges de financement. On multiplie les attributions des communes, mais on les prive des ressources nécessaires. Le canton décide et les communes exécutent et paient.

Le découpage du territoire cantonal en petites communes est donc un frein naturel à la centralisation des prérogatives qu’on souhaite transférer des communes au canton. Le nombre conséquent de particularités, le nombre non moins important de personnes à convaincre sont autant de facteurs de résistance que la solution de la fusion permet de supprimer, du moins en bonne partie.

Les bonnes questions à poser concernent donc la justification de la centralisation des prérogatives des communautés locales qui va à l’encontre du principe de subsidiarité garant d’une vraie démocratie ou de la dilution du pouvoir d’autodétermination de celles-ci qui va à l’encontre des droits fondamentaux de leur population.

Depuis 1848, un certain nombre de tâches initialement confiées aux communes ont été transférées à l’Etat ou à une institution para-étatique. Citons par exemple les tâches de police, certaines tâches du domaine de la santé, ou encore l’approvisionnement en électricité, pour les plus évidentes. Les mesures liées au concordat HarmoS et à la Convention scolaire romande, introduites récemment, traduisent également l’engagement accru des cantons dans le domaine scolaire. Les communes fribourgeoises avaient la responsabilité de 62 tâches (selon la classification fonctionnelle du Plan Comptable Harmonisé). Vingt-neuf ont été cantonalisées avant que les communes ne commencent à réagir.

On peut d’ailleurs faire l’hypothèse que l’administration cantonale est un «acteur de l’ombre» qui est très favorable à ces fusions, car elles facilitent ses tâches.

Prise de position de l’ACF sur la LEFC

A l’inverse, les communes défendent quelques fois bien mal leurs prérogatives et certaines constatations sont parfois révélatrices : un conseiller d’Etat en charge du dossier a affirmé à la Radio romande qu’il était fréquent que plusieurs communes s’en remettent aux services de l’Etat pour décider dans des domaines qui étaient pourtant de leurs compétences.

Et là le rôle que joue les Associations des communes des cantons n’est pas assez fustigé. Souvent, et c’est le cas notamment à Fribourg, elle est une courroie de transmission importante de tout le processus et concourt – inconsciemment ? – à la disparition de ses membres, au lieu de les soutenir et de contribuer à résoudre leurs difficultés.

Des fusions rarement « volontaires »

Bien qu’ils s’en défendent, les députés des Grands-Conseils et les autorités cantonales sont les moteurs principaux des fusions. Les fusions ne sont qu’extrêmement rarement l’émanation spontanée de la population. Même lorsqu’on a vu surgir des initiatives ou des pétitions à l’appui d’une demande fusion, celles-ci ont vu un député ou un élu parmi leurs initiateurs[3].

Pour reprendre l’exemple du canton de Fribourg, si les premières fusions ont été réalisées sous l’impulsion du Conseil d’Etat qui a introduit l’encouragement des fusions de communes par un décret en 1999, c’est une motion acceptée par le Grand-Conseil qui a relancé une nouvelle étape de fusions[4]. Celle-ci a été concrétisée au-delà des vœux les plus chers des premiers promoteurs, puisque l’encouragement des fusions de communes, déjà inscrit dans la nouvelle Constitution en 2004, s’est concrétisé par une loi d’application qui oblige pratiquement chaque commune à s’insérer dans un projet de fusion planifié par le préfet du district dont elle fait partie..

Conformément à cette démarche, les communes sont directement mises en face d’une proposition de solution pratiquement clé en main à une problématique du niveau institutionnel supérieur.

[1] Principe de Pareto : environ 80 % des effets sont le produit de 20 % des causes. De cette constatation empirique, l’économiste italien Vilfredo Pareto déduit un optimum défini simplement comme le « principe selon lequel le monde devient meilleur si le bien-être d’une personne s’améliore alors que personne d’autre n’y perd, ». C’est une des justification de la course à la croissance. Il s’agit donc essentiellement d’un critère d’efficience. Pour autant, si cette situation est optimale au plan économique, elle ne relève pas forcément d’une situation juste (ou équitable), ni même soutenable, puisque les profits ont des impacts importants sur la disponibilité des ressources, les régimes d’imposition et les budgets publics.

[2] La Gruyère, 6 juin 2013

[3] Par exemple André Ackermann et Denis Boivin notamment, députés, pour « Fusion 2011 »

[4] Grand Conseil fribourgeois, Motion 160.06 DIAF, Denis Boivin/Charly Haenni « Reprise du processus d’encouragement aux fusions de communes, Objectif 2011: 89 communes dans le canton de Fribourg! » 10 octobre 2006