Publié le 6 novembre 2023 sur le site nzz.ch par (traduction: fusionite.ch) 
Les citoyens d’Appenzell Rhodes-Extérieures votent sur des projets de fusion radicaux
Si le conseil gouvernemental des Rhodes-Extérieures obtient gain de cause, le nombre de communes du canton sera réduit de 20 à 5 au maximum. Le canton votera la réforme fin novembre. Cependant, le grand abattage pourrait avoir lieu plus tard.
«Ce que prévoit le gouvernement des Rhodes-Extérieures va au-delà des limites habituelles»
Vue du centre d’Herisau Christian Beutler / Keystone
Il s’agirait de l’une des plus grandes réformes régionales jamais réalisées par un canton : le 26 novembre, les électeurs des Rhodes-Extérieures se prononceront sur la réorganisation de la structure communale du canton, vieille de plus de 300 ans. Deux variantes sont soumises au vote. L’une d’elles rappelle vaguement, par son radicalisme, la méga-fusion de Glaris en 2011 : le nombre de communes des Rhodes-Extérieures doit être réduit de 20 à 3, jusqu’à un maximum de 5.
À Glaris, la Landsgemeinde a supprimé dans un acte révolutionnaire les 25 communautés locales, 18 communautés scolaires, 9 communautés citoyennes et 16 communautés sociales et a formé à partir d’elles trois nouvelles communautés politiques. Après la création du canton du Jura en 1979, il s’agissait de la plus grande réforme territoriale et administrative depuis la fondation de l’État fédéral en 1848.
Les Rhodes-Extérieures n’iront pas aussi loin, surtout si la deuxième variante l’emporte aux urnes. Cette proposition dite contingente stipule que le canton doit promouvoir les fusions, mais que celles-ci doivent rester volontaires. Les noms des communes devraient être supprimés de la constitution afin qu’une modification constitutionnelle ne soit pas nécessaire à chaque fusion. Tout le reste est laissé au gré des communes.
« Pas de rénovation, mais un abattage total »
Cependant, le gouvernement préconise depuis des mois la variante la plus radicale. Les communautés doivent avoir une certaine taille afin de « surmonter les faiblesses existantes et se préparer pour l’avenir », affirme-t-elle. Le nombre de trois à cinq communes correspond à la population, à la structure économique et à la géographie du canton. Les anciens districts du Vorderland, du Mittelland et de l’Hinterland, qui jouent encore un rôle dans l’organisation des tâches régionales, ont servi de référence.
« La Maison des Rhodes-Extérieures a besoin d’être rénovée, le gouvernement a raison. Mais le projet du gouvernement n’est pas une rénovation, mais plutôt une démolition et une nouvelle construction », précise Benjamin Schindler. Le professeur de l’Université de St.Gall (HSG) et spécialiste de droit administratif vit depuis quatorze ans dans la commune des Rhodes-Extérieures de Speicher, une commune de 4’500 habitants nichée dans un cadre idyllique sur les collines au-dessus de Saint-Gall. Schindler s’y sent chez lui, il a un lien avec la communauté ; il a été membre de la commission de planification pendant cinq ans. « Speicher est de bonne taille, la communauté est restreinte et professionnelle », dit-il. « Si vous regardez les choses sobrement, il n’y a aucune raison pour que la communauté disparaisse. »
Schindler a rédigé une prise de position dans laquelle il énumère les conséquences possibles d’une réorganisation aussi radicale. On y lit : « Bien entendu, les communautés fournissent des services dans de nombreux domaines qui peuvent être transférés à une nouvelle grande communauté sans perte d’identité. » Les communes ne sont pas seulement des entreprises de services, mais aussi des communautés politiques qui décident de manière indépendante sur des questions centrales de la vie locale : « Le fait que les habitants d’une ville puissent décider eux-mêmes de la construction et du financement d’un bâtiment scolaire, d’une maison de retraite ou d’un piscine, a beaucoup à voir avec la qualité de vie locale – mais aussi avec la démocratie directe et vécue.
D’autre part, qu’en est-il du droit de vote des étrangers au niveau communal? Dans la conversation, Schindler fait référence aux différentes cultures politiques des communautés. « Speicher et Trogen disposent du droit de vote des étrangers, contrairement aux communes voisines de Gais et Bühler. Que se passe-t-il maintenant si les trois communautés fusionnent ? Le droit de vote des étrangers sera-t-il perdu à Speicher et à Trogen ? Ou sera-t-il introduit chez Bühler et Gais ?
L’hétérogénéité économique et démographique des communautés pose également question. « Teufen est une commune financièrement solide et à faibles impôts et Herisau est un centre peuplé. Que se passera-t-il si ces deux communautés sont autorisées à continuer d’exister et que d’autres ne le sont pas ?
Le gouvernement a apparemment également reconnu qu’il risquait de susciter un grand scepticisme, en particulier dans ces communautés. Il est concevable que « par exemple, Herisau puisse rester la plus grande commune en termes de population ou Teufen comme la commune la plus solide financièrement », selon les documents de vote. Cela montre clairement que cet abattage est encore lointain l’on considère les recours qui pourraient être déposés et acceptés.
Toutefois, du point de vue du gouvernement, la nécessité d’agir est incontestable. «Mais depuis quelque temps, un certain nombre de communes expriment à plusieurs reprises des difficultés à pourvoir des postes municipaux et administratifs. Les tâches et les procédures sont devenues plus complexes et il y a un manque de personnel spécialisé et bien formé », déplore-t-elle. Dans certains cas, il y avait un manque de ressources et de connaissances pour mener à bien les tâches de manière indépendante. Il en résulte « un réseau confus d’accords de coopération et d’associations à vocation spécifique ».
Schindler reconnaît certainement que les structures communautaires de nombreux cantons ne sont plus en mesure de répondre aux exigences actuelles. Près de la moitié des communes des Rhodes-Extérieures ne sont plus en mesure d’organiser un service de médecine scolaire, même si elles y sont légalement obligées. Il existe un manque de connaissances spécialisées spécifiques dans divers domaines spécialisés, en particulier dans les petites administrations communales, par exemple en matière de droit de la construction ou de succession.
Schindler est toutefois convaincu qu’une fusion globale et à grande échelle n’apporterait finalement aucune valeur ajoutée. Il ne fait aucun doute que les administrations municipales fusionnées pourraient être organisées de manière plus professionnelle. Mais on ne peut guère économiser de l’argent de cette façon, dit-il. L’effet d’économies serait annulé par les dépenses plus élevées pour les postes de gestionnaires et de personnel. « Plus une administration est grande, plus l’effort de gestion et de coordination est important. »
Mais il ne veut certainement pas être perçu comme un opposant aux fusions. « Les fusions peuvent certainement être un instrument de restructuration efficace. » Le 26 novembre, il votera pour l’éventuel projet de loi. «Les fusions devraient être possibles et encouragées spécifiquement par le canton, mais ne devraient pas être décrétées d’en haut sans nécessité.»
Discussions autour d’une bouteille de vin
Ursin Fetz dirige le Centre de gestion administrative de la Haute école spécialisée des Grisons et travaille depuis des années sur les fusions communautaires. Il connaît des dizaines d’exemples comme celui du droit de vote des étrangers. «Dans le canton de Fribourg, un syndic avait l’habitude de fêter les jubilaires pour leurs 80 ans avec une bouteille de vin, et le syndic de la commune voisine le faisait quand les jubilaires avaient 90 ans. Après la fusion, ils se sont mis d’accord pour fêter le quatre-vingtième anniversaire. »
Bien que les effets des fusions municipales aient fait l’objet de nombreuses recherches, selon Fetz, il est difficile de faire des déclarations générales. « La seule chose qui est sûre, c’est que ni l’euphorie ni le pessimisme ne sont de mise. »
Divers arguments entendus lors des débats sur les fusions se sont révélés intenables. « Le problème de l’identité est loin d’être aussi prononcé qu’on le prétend souvent. » En revanche, le recrutement des membres des autorités ne sera pas forcément plus facile après une fusion. La question centrale est de savoir si les citoyens se sentent aussi à l’aise dans la nouvelle communauté que dans l’ancienne, explique Fetz. « Nous ne remarquons généralement aucun changement. »
Cependant, il existe désormais un consensus sur le fait que l’approche ascendante, c’est-à-dire la fusion volontaire des communautés, est plus prometteuse. « De telles fusions correspondent à la volonté démocratique directe. » L’inconvénient est que ces fusions surviennent parfois par hasard. Une véritable réforme structurelle dans un canton est donc difficilement possible. Les Grisons et Berne misent donc sur ce que l’on appelle les zones de financement, c’est-à-dire des zones qui se prêtent géographiquement, économiquement et politiquement aux fusions. Ce n’est que si les communes souhaitent fusionner au sein de ces zones qu’elles recevront un soutien financier du canton.
Le nombre de communes en Suisse est en baisse depuis des décennies
Développement de 1970 à aujourd’hui
Source : Office fédéral de la statistique
Des projets de fusion ratés
«Ce que prévoit le gouvernement des Rhodes-Extérieures va au-delà des limites habituelles», déclare Andreas Glaser, professeur de droit constitutionnel et administratif à l’Université de Zurich. «Surtout dans le cas de projets de fusion d’une telle envergure, les sensibilités des petites communautés ne sont plus prises en compte.»
Glaser fait référence à un arrêt du Tribunal fédéral de 2016. À l’époque, une initiative constitutionnelle prévoyait la fusion de Locarno avec 17 communes voisines et de Bellinzone avec 16 communes voisines. Le Grand Conseil tessinois a déclaré l’initiative invalide. Parce que la population des communes concernées n’avait pas pu prendre position, le conseil a soutenu que l’initiative violait la loi. Le Tribunal fédéral a également vu les choses de cette manière et a rejeté la plainte des initiants.
Cependant, Glaser accorde au gouvernement des Rhodes-Extérieures d’avoir fait des suggestions réalisables et conformes à la loi fédérale. « Il est important que les électeurs voient la différence entre les deux propositions : les fusions forcées sont exclues de la proposition finale du Parlement. »
Il est devenu clair depuis 2016 que les propositions de fusion radicales obtiennent rarement une majorité : à l’époque, le canton de Schaffhouse a voté sur la suppression des 26 communes et la création d’un canton unique sans communes. Le peuple a rejeté la proposition avec 82 pour cent de voix contre. Une variante plus modérée avec moins de communes, mais plus efficaces, a également été rejetée par 54,4 pour cent des votants.